เหตุการณ์น้ำท่วมที่เกิดในพื้นที่ภาคเหนือทำให้เราเห็นความน่ากลัวของภัยพิบัติและผลกระทบที่มีต่อชีวิตคน ตั้งแต่น้ำท่วมเชียงรายในเดือนกันยายน เรื่อยมาถึงน้ำท่วมเชียงใหม่ในสัปดาห์ที่ผ่านมา
เราเห็นทั้งความลำบากของชีวิตทุกวัย ความเสียหายของสิ่งปลูกสร้าง ธุรกิจ บ้านที่อยู่อาศัย และยังได้เห็นความโกลาหลของสถานการณ์ เคล้าคลุ้งกลิ่นอายความโกรธเกรี้ยวท้อใจของบางคนในพื้นที่
ในสถานการณ์ที่ไม่มีใครอยากให้เกิดนี้ สิ่งที่น่ากลัวไม่แพ้ภัยพิบัติธรรมชาติคือความไม่รู้ ไปจนถึงความไม่วางใจว่า ประชาชนกำลังได้รับความช่วยเหลือจากใคร อย่างไร และไวแค่ไหน
น้ำท่วมอาจเป็นสถานการณ์ฉุกเฉินที่ไม่ได้เจอกันทุกวันก็จริง แต่กับประเทศไทยของเรา บางพื้นที่ก็เกิดน้ำท่วมขึ้นเกือบทุกปี หรือเมื่อปี 2554 เราก็เคยผ่านสถานการณ์น้ำท่วมใหญ่มาก่อน อีกทั้งข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมและการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศในช่วงปีนี้ ก็ชี้เตือนซ้ำๆ ว่าอุทกภัยเป็นสิ่งที่สังคมเราอาจต้องรับมือ
แต่ถึงอย่างนั้นเมื่อน้ำท่วมเกิดขึ้น เรากลับรู้เกี่ยวกับมันน้อยมาก และรับมือกับมันอย่างทุลักทุเลเสมอ
เมื่อถอยออกมามองภาพใหญ่ และมองมันเป็นเรื่อง ‘ของเรา’ ทั้งประเทศ ในทุกครั้งที่เกิดน้ำท่วม หลายคนอาจสงสัยและตั้งคำถามซ้ำๆ ว่า – นอกจากอาสาสมัครหรือกู้ภัยซึ่งเป็นหน่วยงานภาคประชาสังคม และเป็นใบหน้าแรกๆ ที่ประชาชนนึกถึง ประเทศเรามีหน่วยงานรัฐใดบ้างที่มีภารกิจรับมือกับน้ำท่วม และถือเป็นตัวละครที่เราจะต้อง ‘เห็นหน้า’ ในยามฉุกเฉินนี้
เมื่อพยายามหาคำตอบและเริ่มรวบรวมชื่อหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง เราพบหน่วยงาน ‘จำนวนไม่น้อย’ ที่มีภารกิจทั้งทางตรงและทางอ้อมเกี่ยวกับการช่วยเหลือเยียวยาน้ำท่วม เราจึงขอรวบรวมหน่วยงานเพียงส่วนหนึ่งมาบอกเล่าให้รู้จัก
คอส. และ ศปช.
เริ่มกันด้วยหน่วยงานน้องใหม่ที่ตั้งมาเพื่อรับสถานการณ์น้ำท่วมในปีนี้โดยเฉพาะ
หลังเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่เชียงราย อีกทั้งยังมีน้ำท่วม พายุ และดินโคลนถล่มในอีกหลายจังหวัด วันที่ 16 กันยายน แพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรีจึงสั่งให้ตั้งหน่วยงานขึ้นมาสองชุดคือ 1. คอส. หรือ คณะกรรมการอำนวยการและบริหารสถานการณ์อุทกภัย วาตภัย และดินโคลนถล่ม 2. ศปช. หรือ ศูนย์ปฏิบัติการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย วาตภัย และดินโคลนถล่ม
คอส. เป็นหน่วยงานที่มีนายกฯ เป็นประธาน และรองประธานก็คือรองนายกฯ ได้แก่ ภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกฯ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม, อนุทิน ชาญวีรกูล รองนายกฯ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย, สุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ รองนายกฯ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม, ประเสริฐ จันทรรวงทอง รองนายกฯ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม
บทบาทหน้าที่ของ คอส. คือการเป็นหน่วย ‘บริหารสถานการณ์’ ที่ครอบคลุมทั้งการเตรียมพร้อม ติดตามเฝ้าระวังสถานการณ์ ช่วยเหลือเยียวยา และฟื้นฟูหลังเกิดภัยพิบัติ และเป็นหน่วยที่จะประสานสั่งการไปยังหน่วยอื่นๆ ทั้งราชการและภาครัฐ
ถัดมาคือ ศปช. เป็นหน่วยงานที่มี ภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกฯ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเป็นผู้อำนวยการศูนย์ พร้อมด้วยรองนายกฯ อีก 3 คนเป็นรองผู้อำนวยการศูนย์ โครงสร้างเหมือนกับ คอส. และในศูนย์นี้จะรวมตัวคนทำงานจากหน่วยงานอื่นๆ อีกกว่า 20 หน่วยงานที่เกี่ยวข้องด้วย
ศปช. มีหน้าที่ประสานงานระหว่างภาครัฐและเอกชน และเป็นศูนย์ปฏิบัติการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัยแบบเบ็ดเสร็จ (one stop service) โดยจะต้องให้ความช่วยเหลือหลายแง่มุม ตั้งแต่ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน วางแผนการเคลื่อนย้าย จัดเตรียมที่พักให้ผู้ประสบภัย จัดส่งอาหารและเครื่องอุปโภคบริโภค ประชาสัมพันธ์ และเผยแพร่ข่าวสารที่เป็นประโยชน์แก่ประชาชนให้ทันต่อสถานการณ์ กำกับการดำเนินการเพื่อผลักดันระบายน้ำ ประมวลข้อมูลสถานการณ์ ไปจนถึงการตั้งคณะการทำงานเพิ่มเติมตามความจำเป็น
จริงๆ แล้วเราอาจพอคุ้นเคยกับหน่วยงานแบบ ศปช. ที่ถูกตั้งขึ้นมาเพื่อรับสถานการณ์ฉุกเฉินกันอยู่บ้าง ลองนึกไปถึงเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ในปี 2554 ตอนนั้นอดีตนายกฯ ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ก็ได้ประกาศจัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย (ศปภ.) หรือที่คุ้นเคยกันในชื่อ ‘วอร์รูมน้ำ’ เพื่อบัญชาการแก้ปัญหาน้ำท่วมใหญ่ เช่นกัน
อย่างไรก็ตาม แม้จะมีจุดมุ่งหมายเพื่อสร้างความปลอดภัยให้กับประชาชน แต่หลายปีก่อนวอร์รูมน้ำก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์การทำงาน ในแง่วิธีรับมือที่เน้นไปในเรื่องการเร่งระบายน้ำลงทะเล ซึ่งล่าช้าและทำให้หลายพื้นที่ต้องอยู่กับน้ำท่วมขังเป็นเวลานาน
นอกจากนี้ อีกหนึ่งคำถามที่หน่วยงานลักษณะแบบ ศปช. และ ศปภ. ต้องเจออยู่เสมอก็คือ นอกจากรับมือเมื่อเกิดน้ำท่วมขึ้นแล้ว จะทำยังไงให้เกิดความรัดกุมในการคาดการณ์ล่วงหน้าเพื่อเตรียมความพร้อม หรือเราจะหลุดจากการเป็นหน่วยงานแบบ ‘ตั้งรับ’ เป็นหน่วยงาน ‘เชิงรุก’ ได้ยังไงบ้าง
กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.)
เป็นชื่อที่เราอาจพอคุ้นเคยกันบ้างสำหรับ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย หน่วยงานสังกัดกระทรวงมหาดไทยที่ก่อตั้งมาตั้งแต่ปี 2545
ย้อนกลับไปในอดีต ภารกิจเกี่ยวกับการจัดการสาธารณเคยกระจายตัวอยู่ในหลายหน่วยงาน ดังนั้น กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย จึงถูกตั้งขึ้นมาเพื่อเป็น ‘เจ้าภาพ’ ปฏิบัติหน้าที่ที่เคย ‘ซ้ำซ้อน’ อยู่ในหน่วยงานอื่นๆ นั่นเอง
ภารกิจของ ปภ. คือการจัดทำแผนและวางมาตรการเพื่อป้องกัน บรรเทา และฟื้นฟูจากสาธารณภัย โดยเป็นหน่วยกำหนดนโยบายด้านความปลอดภัย สร้างระบบป้องกัน เตือนภัย ฟื้นฟูหลังเกิดภัย ไปจนถึงติดตามประเมินผล เพื่อสร้างหลักประกันด้านความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน
อีกหนึ่งเรื่องที่จำเป็นอย่างยิ่งในสถานการณ์น้ำท่วมและภัยพิบัติอื่นๆ คือการบริหารจัดการ ‘ศูนย์พักพิง’ ตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย แห่งชาติพ.ศ.2550 ที่ระบุว่าเมื่อผู้ประสบภัยไม่สามารถอาศัยอยู่ในบ้านเรือนตามปกติจะต้องมีการอพยพเคลื่อนย้ายผู้ประสบภัยไปยังพื้นที่ปลอดภัยและสถานที่ชั่วคราวเพื่อให้ผู้ประสบภัยมีที่อยู่อาศัยและเข้าถึงการช่วยเหลือตามความจำเป็นขั้นพื้นฐาน ซึ่งเป็นส่วนที่ ปภ. ทำหน้าที่อบรมให้ความรู้เกี่ยวกับการบริหารจัดการ และประสานงานกับหน่วยอื่นๆ ด้วย
กรมชลประทานแม้จะแต่งตั้งด้วยชื่อนี้ในปี 2470 แต่ถอยย้อนภารกิจกลับไปได้ตั้งแต่สมัยมีการขุดคลองในสยามราวๆ ปี 2445 ก่อนหน้าเป็นหน่วยงานที่ชื่อ ‘กรมคลอง’ ก่อนจะเปลี่ยนเป็น ‘กรมทดน้ำ’ และกลายมาเป็นกรมชลประทาน ซึ่งสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์อย่างปัจจุบัน
บทบาทหน้าที่หลักของกรมชลประทานคือการพัฒนาแหล่งน้ำ จัดสรรน้ำให้กับประชาชนผู้ใช้น้ำอย่างทั่วถึง และยังมีภารกิจในการป้องกันและบรรเทาความเสียหายที่เกิดจากน้ำอีกด้วย ดังนั้นแล้วในสถานการณ์น้ำท่วม เราจะพบว่าบทบาทของกรมชลประทานเกี่ยวข้องกับเรื่องการระบายน้ำ ไปจนถึงการให้ข้อมูลและรายงานสถานการณ์น้ำด้วย
หากเห็นสองชื่อหน่วยงานนี้ในข่าวน้ำท่วม แล้วเกิดสงสัยว่าชื่อที่คล้ายกันขนาดนี้ ทำงานต่างกันอย่างไร เราต้องย้อนกลับไปดูถึงที่มาที่ไปของทั้งสองหน่วยงาน
หลังประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญ 2540 และการปฏิรูประบบราชการปี 2545 ก็ได้มีการจัดตั้ง ‘กรมทรัพยากรน้ำ’ ขึ้น เป็นหน่วยงานจัดการเรื่องน้ำที่คำนึงถึงผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมเป็นสำคัญ โดยกรมทรัพยากรน้ำมีภารกิจบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแบบครบวงจร ทำหน้าที่เสนอแนะนโยบาย จัดทำแผน ทำการศึกษาวิจัย ทำงานพัฒนาและฟื้นฟูแหล่งน้ำ ตลอดจนส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชน
ทว่า ต่อมา ‘หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ’ หรือ คสช. ได้มีคำสั่งในช่วงปี 2560-2561 ให้จัดตั้ง ‘สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ’ หรือ สทนช. ขึ้นเพื่อเป็นหน่วยงานหลักด้านนโยบายในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศ โดยสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีโดยตรง และในปีเดียวกันนั้นก็มีการออกกฎหมาย พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ พ.ศ.2561 ขึ้นมาเป็นฉบับแรก เพื่อใช้เป็นกฎหมายหลักในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทั้งระบบ
จากนั้นมาเนื้องานบางส่วนของกรมทรัพยากรน้ำ จึงถูกโอนย้ายไปที่สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ และภารกิจของ สทนช. ก็คือ เสนอแนะนโยบาย จัดทำแผนยุทธศาสตร์ บูรณาการข้อมูลสารสนเทศ แผนงาน โครงการ งบประมาณ ติดตามและประเมินผลการบริหารจัดการน้ำทั้งระบบ
อย่างไรก็ตามหากเข้าไปดูเว็บไซต์ของทั้งสองหน่วยงานที่ยังคงดำเนินงานมาจนปัจจุบัน จะพบว่าอีกพันธกิจหนึ่งของกรมทรัพยากรน้ำคือการ “แจ้งเตือนภัยและการจัดการสภาวะวิกฤติ” ส่วนบทบาทหน้าที่หนึ่งของสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติคือการ “กำกับดูแลและบริหารจัดการระบบสารสนเทศทรัพยากรน้ำทั้งในภาวะปกติและภาวะวิกฤติ”
ทหารเป็นหน่วยงานหนึ่งที่มีทั้งกำลังพล งบประมาณ และยุทโธปกรณ์ ดังนั้นในช่วงเวลาที่สังคมประสบภัยพิบัติต่างๆ จึงเป็นเรื่องธรรมดาที่สังคมจะคาดหวังให้ทหารทำงานช่วยเหลือในภาวะวิกฤติด้วย
ในปี 2552 บทบาทดังกล่าวของทหารก็ถูกกำหนดชัดเจนจากการจัดตั้ง ‘ศูนย์บรรเทาสาธารณภัย’ สังกัดกระทรวงกลาโหม มีจุดประสงค์เพื่อจัดการและบรรเทาสถานการณ์ภัยพิบัติภายในประเทศจากความเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ
ในเฟซบุ๊กของ ‘ศูนย์บรรเทาสาธารณภัย กองทัพไทย’ พวกเขาเขียนอธิบายตัวเองไว้ว่า “ยามศึกเรารบ ยามสงบเราพัฒนา ยามประชาประสบภัยเราช่วยเหลือ” ส่วนในเว็บไซต์ของศูนย์บรรเทาสาธารณภัย กองทัพบก ระบุว่าพวกเขา “มีหน้าที่ให้ความช่วยเหลือบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชน โดยทันทีที่ประสบเหตุการณ์ภัยพิบัติต่างๆ ทุกที่ ทุกเวลา ซึ่งกองทัพบก มีหน่วยทหารอยู่ในหลายๆ พื้นที่ทั่วประเทศ พร้อมให้ความช่วยเหลือตลอด 24 ชั่วโมง”
กรุงเทพฯ มีมุกตลกเกี่ยวกับผู้ว่าที่ใครๆ ก็นำไปล้อเล่นกันบ่อยๆ คือไม่ว่าจะฝนตก รถติด อุบัติเหตุ น้ำท่วม เราจะทวงถามว่า “ผู้ว่าฯ อยู่ไหน” — ไม่น่าแปลกใจนักเพราะผู้ว่าราชการจังหวัด คือหนึ่งในผู้นำที่ทำงานในพื้นที่โดยตรง
แม้จะไม่มีการระบุเกี่ยวกับบทบาทในยามเกิดภัยพิบัติอย่างชัดเจน แต่ผู้ว่าฯ ทุกจังหวัดซึ่งทำงานภายใต้กระทรวงมหาดไทย และทำงานแบบรับนโยบายของส่วนกลางมาปฏิบัติ จะมีสิ่งที่เรียกว่า ‘คู่มือบัญชาการเหตุการณ์ สำหรับผู้ว่าราชการจังหวัดกรณีอุทกภัย’ อยู่ ซึ่งเป็นคู่มือที่เผยแพร่โดยกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย ภายในระบุภารกิจจำนวนมากของผู้ว่าในสถานการณ์น้ำท่วม
โดยผู้ว่าจะต้องตอบรับสถานการณ์ตั้งแต่ระยะก่อนเกิดน้ำท่วม เมื่อเกิดน้ำท่วม และเมื่อน้ำท่วมยุติ และบทบาทก็มีทั้งการประเมินสถานการณ์ ประกาศสถานการณ์และแจ้งเตือนภัย จัดการสถานการณ์ตามระดับความรุนแรงของภัยพิบัติ ประสานหน่วยงานต่างๆ ในการให้ความช่วยเหลือ สำรวจความเสียหายและสูญเสียเพื่อฟื้นฟูเบื้องต้น ไปจนถึงการจัดทำแผน ‘สรุปบทเรียน’ จากสถานการณ์ที่เกิดขึ้นด้วย
อย่างไรก็ตาม อำนาจการจัดการของผู้ว่าฯ กทม. และต่างจังหวัดนั้นต่างกัน เนื่องจาก กทม. มีสถานะเป็นท้องถิ่นพิเศษ ผู้ว่าฯ และสมาชิกสภา กทม. มาจากการเลือกตั้ง จึงมีอำนาจสั่งการและจัดการทรัพยากรในพื้นที่ตนเองได้มากกว่าผู้ว่าฯ จังหวัดอื่นๆ ที่ยังขึ้นตรงต่อกระทรวงมหาดไทย
